主持人：下面有请中国信息通信研究院政策与经济研究所监管研究部副主任李强治演讲，他演讲的主题是：中国智能共享出行相关的政策和法律监管分析。

李强治：感谢主持人的介绍！

我所在的单位是属于工信部的智库机构，长期一直做中国互联网行业政策分析，包括最早从国家提出互联网+到数字经济等等一系列，我个人也有幸一直密切参与国家我所有关于共享经济国家顶层政策的制定，交通出行是共享出行很重要的领域，也是最活跃的领域，我们也是长期关注这个领域，今天在这里给大家做一个前期研究成果的分享。

大概分享三个部分，刚才前面很多专家也介绍了，共享出行是中国共享经济发展最为活跃的领域，包括一系列顶层设计，监管设计，都是基于共享出行所有业态，这种业态制定出来的一个主要的考虑。业务模式划分，不是政策的定义，我们自己的定义共享出行现在来看，大概有5种，专快车业务，也就是网约车业务，第二个是顺风车业务，还有拼车业务，顺风车业务简单来说，就是司机和乘客之间的合乘业务，主要应用于通勤业务，拼车业务不是讲司机和乘客，是乘客和乘客之间，这两种业务有一定的区别，在中国监管这一块拼车业务更多是基于快车业务衍生新的模式，整体来说，现在拼车业务也是纳入网约车业务进行监管。第三种和第五种就是分时租赁和P2P租车，这两种业务都是基于小汽车的租赁业务，P2P租车是传统的长租或者日租汽车租赁模式，分时租赁主要是基于按小时计费，也是汽车租赁，P2P租车一般是私家车提供日租服务，分时租赁大多数车是平台运营商自己提供的汽车。基于小汽车共享出行大概是这几种模式，整个政策也是基于这些模式展开的。

从现在发展规模来讲，大概是2000亿，也是全球最大的市场，用户规模超过4亿人，日订单量超过5000万，UBER订单量和交易额远远达不到中国这样的规模。

主要业态政策情况，专快车、拼车方面，交通部在16年11月份正式开始实施《网约预约出租车汽车经营服务管理暂行办法》这个是承认他们合法的地位，这个管理办法也对网约车进入设置比较高的门槛，要求平台、司机、车辆都要持证经营。顺风车业务，在国家层面是非常鼓励的，是鼓励合乘的，但是国家层面所谓鼓励就是对他没有进行持证许可经营的要求，北京市、上海市出台了鼓励合乘出行的办法，在顺风车这一块也有明确的定义，不以盈利为目的的合乘行为，政府对合乘这样一种价格是有一定的要求，包括每天接单次数，一般来说现在不能超过2单最多4单，不是以盈利为目的的，顺风车不是以事前监管为主，集中在事中事后，今年以来包括滴滴两次顺风车事件出现之后，整个国家在顺风车监管还是一些漏洞，也是下一步关于共享出行监管很重要的方向。第三个是P2P租车，P2P租车在国家层面没有文件规定，包括汽车租赁业务，也是放开了状态，但是各个城市有各个城市不同的管理办法，北京市要求用于租赁的车辆必须是汽车租赁经营者所有，必须是自营的车辆，总体来说，私家车还是不允许用于租赁性的经营要求。这种业务在发展还是有一定的政策模糊地带。分时租赁相对P2P政策风险少很多，分时租赁车都是平台自己运营，也都是经营型车辆，从现有监管政策来说，和P2P租车相比，是不存在政策风险的，刚才尹主任也介绍，国家对这种业态定位是比较微妙的，什么叫微妙？首先它是一种共享出行业务，对提升出行效率是非常重要的，非常有效率的方式，包括国外也有研究，一辆共享或者分时租赁车可以替代10辆私家车的运营效率，是我们要鼓励发展的，我们国家对分时租赁的鼓励有很多其他的因素在里面，比如把这种模式作为推动新能源汽车发展的重要的举措。第二个方面虽然我们鼓励，但是政府还是把这种业态定义为非集约化的出行方式，整个大交通发展战略要鼓励集约化的出行方式地铁、公交等等，整个分时租赁包括小汽车租赁，现在定义还是非集约化，也代表未来一种发展大了之后监管政策的方向。

今年7月份对整个国家网约车实施情况做了一个调研和分析，下面做一些介绍。截止到18年7月份的数据，全国已经有210个城市现在更多，包括4个直辖市和206个地级市出台了网约车细则文件，在全国城市的覆盖率达到62.1%，其中30个地方细则在中央政策生效前出台，150个城市细则在中央政策一周内出台，2018年以来，新出台政策的城市仅有14个，速度明显放缓。

合规进展—平台证，截止到2018年7月份共78个网约车平台在全国不同城市获得经营许可证，到现在来看应该有100多个网约车公司在中国运营网约车业务，整车企业也开始加入到这个业务运营中。我国网约车四大主要平台滴滴、神州、首汽和易到拿证平均数仅占已出台政策城市数的24%，50个证左右，他们只在四分之一城市拿到了许可，换句话说在四分之三城市有运营都是非法运营。还有在78个平台中有51%的平台只在一个城市拿证，只在单一城市运营，拿证最多的企业也不是经常看到的企业。车证和人证，全国5大网约车平台，滴滴、首汽、易到、曹操、神州，活跃司机数量大概是3120万以上的规模，7月份统计的数据，根据交通部公布合规进展，7月底已经拿证车辆大概是17万，出租车大概是150多万，合规司机数量大概是34万，跟活跃司机和车辆相比，现在整个合规进度不到1%，车辆合规率更低一些大概只有0.54%，司机证合规大概是1%左右，换句话说，不能说现在，7月底99%以上的司机或者车辆都是处于无证经营的状态，这是合规的进展，7月份以来整个合规进度也在加快，数据可能也会有大幅度改善。

总体来看，网约车政策在各个地方落地的时候还是面临不少的挑战，落地进度没有我们想象的快，到18年7月底中央新政实施两周年，并不是特别的好，大概有几个方面的原因，对全国200多个城市网约车政策做了一个系统的梳理，总体来看准入门槛还是比较高的，把所有城市按照4种不同的标准做了分类，ABCD类，A类是准入门槛最高的城市，比如要求本市户籍，对于车辆来说车辆轴距要求2700以上，排量要求1.8L以上，还有车的价格要求15万以上，这是比较高的门槛。B类要求车轴距大概是2050，排量大概是1.6L，车价大概12万以上，或者出租车1.2倍以上，C类比出租车高一点，或者排量是1.4L或者2600的轴距。总体来看所有大城市都采取比较高的准入门槛，中国四个一线城市，人口超过1000万规模大城市都是准入门槛最高的，包括人口大于500万的城市也都是在A类和B类里面，同样一个现象，并不是小城市门槛一定低，其他城市就是人口小于300万城市里面，有48个城市在A类，还有很多城市也要求本地户籍，主要是在B类101-300万以上人口城市，有87%的城市处于A类和B类门槛，高的门槛导致了大家合规动力严重不足。

第二个是合规流程，网约车政策虽然设计出来，需要监管，但是证怎么发下去，怎么合规，地方政府还没有完全搞明白这个事情。从政策文件本身来看，一共发现21种不同的合规模式，比如办理机构，有的城市要求在市镇一级办，有的城市下放到各个区县窗口，有些城市核心区在核心区办，郊区在郊区办，包括申请的主体，有的城市要求只能是司机本人申请，有些要求只能平台代司机申请，司机本人不能申请，或者司机和平台都可以申请，运输证和司机证，我们大概看到全国有128个城市将合规职能不同下放到区县一级，因为规模是很大的，对于地方来说很多合规部门人员力量是严重不足的，大多数城市选择把合规职能下放到区县一级窗口。其中也有48个城市要求只能通过平台代为办理运输证，司机本身不允许的，每年几万或者十几万来办，地方窗口接待能力完全跟不上，都要求在平台初步做合规，平台初步审完车辆基本信息统一的到窗口集中办理，实际上把合规的压力转移到平台运营主体上。整体来看，各地政策落实进度是参差不齐的，很多地方对于合规具体要怎么做，这里面涉及到交通部、公安部等协同，现在合规速度这么慢，也跟各个地方合规流程和模式完全成型有很大的关系。

里面具体的原因还有很多，第三个重要的原因，政策存在一些矛盾，首先这个政策设定本身，目标太多元了。对于网约车一种业态，梳理了有五个目标，而且这些目标之间有些是一致的，更重要的有些很多是存在矛盾和冲突的，在这种情况下，政策设计本身就面临着很多内在的矛盾，比如限制性的目标和发展性的目标，我们承认它合法，要鼓励它发展，但是发展的同时又要平衡，限制和发展之间存在冲突。这些目标之间的冲突和一致并不是绝对的，比如限制性目标和稳定性目标，要维持业态的稳定，网约车政策大概是2015年、2016年的时候，我们面临很大的问题各地的出租车司机在组织罢工运动，稳定出租车行业业态是政策考虑的主要目标，在那个政策下对新业态设立比较高的准入门槛，设立限制性目标，实现新业态稳定性目标是一致的。今天再来看，政策执行下去又面临什么问题，各地具体对新业态执法的时候有很多问题，网约车司机全国3000多万，这个司机规模大概是出租车司机规模的10倍以上，更大的就业人群，大多数网约车司机把网约车经营或者从事网约车当做最主要的收入来源，背后可能支撑的是一个家庭，最主要的职业和收入来源，这个时候严格执法，也会引发新的网约车群体不满，所以稳定性的目标不光稳定出租车行业，还要稳定网约车行业。当我们落地政策，稳定性和限制性目标又产生一定的矛盾和冲突。目标的多元化和内在的矛盾可能是现在政策存在很多争议重要的原因。

对于共享出行包括网约车业态未来该如何思考？从理论上考虑，对汽车共享这样一种新的业态，为什么要转变监管思路，不能用传统的监管思路来做，我提第一个目标是放松管制，整个全球这100年以来，出租车诞生这100年以来，全球自由化和市场化发展浪潮一浪接一浪，从世界绝大多数国家来说，对出租车行业还是高度管制的行业，哪怕是市场经济发展最高的美国、欧洲这些国家，对出租车行业也是高度管制的，为什么？出租车这个行业在市场化运营中面临着一些先天的缺陷，经济学上叫做市场失灵，任何出行过程当中，在传统业态下，司机和乘客永远是单次的博弈过程，在每一次去达成出行交易的时候，信息是不完全状态下作出这样的决定，所以服务质量包括价格是不可控的，这一次对这个司机出行对下一次市场自我净化是没有帮助的，所以出租车这个行业先天缺陷导致市场的价格包括信誉是天然失灵的，全球所有国家几乎都对出租车行业严格监管，包括价格、数量和服务质量，都是一套监管体系。在互联网+，在共享条件下为什么这个行业又不需要监管，还是信息问题，每一次在通过网络平台去做信息匹配的时候，信息的效率在每一个时点，每一个地方，这个地方有多少出行需求，有多少车辆供给需求是完全透明的，在平台内部可以做到高效的匹配，这种信息不对称的打破，或者从传统线下单次博弈到线上重复的博弈情况下，市场价格信号包括信用机制就发挥作用，传统必须由政府来维持的秩序，市场自己可以来维持，让市场在资源配置中发挥决定性作用。今天我们看共享出行业态，或者互联网+交通出行新业态最根本的考虑，所以要放松管制，要让市场在资源配置中发挥决定性作用，这样的条件已经完全具备了。

基于这样的情况，在政策制定中还面临很大的挑战，新业态只是利用互联网新的技术手段来实现通过网上叫车的功能，其实这种想法是不对的，或者原来有一个争论是互联网+还是+互联网的问题，出租车这种业态，通过互联网的手段，实现网上叫车是不是叫做共享出行新业态，或者是互联网+网约车新业态，实际上是不是的，网约车这种业态背后的有效性不仅仅是基于互联网平台，更重要的是基于互联网平台带来市场价格信号，信誉信号发挥作用，如果不放开管制的话，仅仅通过出租车网络化、在线化叫车功能，改变不了效率低、匹配低的作用，市场价格在上升情况下，并不会传导到供给侧，让供给侧资源增加，所以是刚性的价格上涨，实际上带来整个社会福利效率损失。融合发展，不是让新业态往传统业态，而是让传统业态往新业态融合，未来是引导所有业态公平竞争。

共享汽车未来可能监管挑战是什么？我认为主要在这三个方面，第一是安全问题，第二个是算法和数据监管挑战，第三个是新的冲突。安全问题包括滴滴这两次事件，个案事件发展为公共事件情况下，政府现有监管体系对共享出行业态监管是远远不够的，包括现在要放开事前，安全该怎么弄？顺风车这种业态，或者拼车这种业态，对出行的效率，对资源的利用是更高的，但这种业态特别是顺风车在没有事情前面准入情况下，能够从事这个行业门槛是大大降低的，在这个行业里面人员的素质包括情况，结构更加参差不齐，对于平台来说，这些主体的安全可控性是更差的，在这一块需要更高的监管智慧来应对，特别是在事中或者事后，包括事前背景筛查等等，安全挑战是整个未来共享出行业态包括今天我们说大会主题考虑更多，基于智能驾驶汽车共享，自动驾驶技术安全性，现在也要打一个问号。对于分时租赁汽车，虽然车辆是平台自己提供的，跟私家车同时提供出行服务，但是是流动的，线下是无人监管的情况，能不能带来新的安全隐患，这是整个交通监管要考虑到的。

第二个是算法和数据的问题，未来的共享出行一定是基于智能算法和基于大数据的新型的出行模式，平台在信息匹配过程中发挥了非常重要的作用，算法对于数据的掌控发挥了非常重要的作用，但是这个作用同时也带来了新的算法黑箱问题，包括我们打车的时候，价格预估不准，这些问题是新的技术条件下在监管面临新的挑战，而不是传统服务质量的问题，这些问题可以通过共享的方式解决，但是又引发新的问题，算法公平的问题，算法透明的问题，数据的问题，个人隐私的问题等等。滴滴现在上线了一个新的功能，在司机端强制录音的功能，在法律上也面临很大的问题，安全和隐私的关系，对于网上平台对于线下纠纷处理是无能为力的，因为没有经过线上认证的证据，录音是很重要可以线上认证的证据，对这些平台不可能派人员去线下进行纠纷处理，可以线上验证的证据，现在面临很大的挑战，隐私保护，在法律界面临很大的争议，能不能保证数据的安全，隐私的安全。

第三个新的冲突，现在还没有看到，刚才尹主任介绍全国大概有100多家注册活跃分时租赁公司在运营，现在看到大多数不是基于智能或者无人驾驶状态的共享，未来如果基于无人驾驶共享技术一旦成熟，未来的新业态是什么？或者未来的旧业态是什么？刚才列举了很多专车、快车、拼车，这一系列模式都变成旧业态，未来新业态是基于智能，无人驾驶新的共享模式，在这种方式下面，引发新旧业态平衡的问题，大家都不再买车，都汽车制造产业颠覆所引发结构调整的问题，我们该怎么应对？我认为未来如果这一刻真的发生的话，这种影响和冲击可能不会比当前要小，一定比当前要大。

主持人：谢谢李主任。